能源法呼之欲出

    作为世界第一大能源生产国，第二大能源消费国，我国在能源立法方面还缺少一部能源领域的综合性、基础性法律。尽管诸多有关能源的重要法律已相继出台，但现行能源法律法规主要以专业性单行能源法规为主。一部能协调整个能源法体系与外部法律体系关系的法律正待面世，包括能源战略、能源发展规划、能源行业管理、能源结构优化、能源节约、能源环境保护、可再生能源的促进以及能源储备和应急等诸多方面的内容。

    小智者治事，大智者治人，睿智者治法。

    随着全球气候变化和能源消费不断增加，传统能源供应日益紧张，气候变化形势日益严峻。开发利用清洁能源和可再生能源，妥善处理经济发展、能源消费增长和抑制全球气候变暖趋势，是国际社会面临的共同任务。

    11月10日，国务院法制办召开了中国—欧盟能源法研讨会，就中国能源法讨论稿征求了中外专家的意见。人们对能源战略和发展的关注再次聚焦在中国《能源法》的制定上。

    能源法律体系的勾勒

    在世界任何一个国家，能源对于经济发展及社会生活的保障作用都是毋庸置疑的。对中国这样人口众多，经济快速发展的国家来讲尤其如此。

    我国是世界上煤产量最大的国家，煤炭是我国重要的基础能源和工业原料。但在1996年之前，我国虽然颁布了大量经济法律，但煤炭方面的专门法律却没有一部，致使煤炭主管部门进行宏观管理和行业管理缺乏应该有的手段。

    “在那个‘有水快流’的年代，大小煤窑遍地开花，开发活动无序，办矿混乱，破坏、损失、浪费惊人。同时，非法开采、冒险蛮干导致伤亡事故频发。”原国土资源部副司长刘国仁对《中国产经新闻》记者回忆道。

    随后，一系列严峻的现实问题浮出水面，严重影响了煤炭行业对国家经济发展发挥其应有的作用。“国家通过制定实施《煤炭法》，用法律手段调整各方面的关系，规范煤炭生产开发经营和监督管理等行为。”刘国仁说道，“这使得煤炭资源得到了合理的开发利用和保护；促进了我国煤炭生产、经营活动的法制化和规范化；有效地改善了煤炭企业生产经营活动，尤其是安全生产状况。”

    实际上，中国的能源立法工作是在改革开放30年过程中，靠“摸着石头过河”一步步建立起来的，先后制定的《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》3部能源专门法，是90年代我国能源立法的重大突破，改变了短效和缺少法律地位的行政性文件为主的指令性能源管理方式。

    而2005年制定的《可再生能源法》则标志着我国能源政策的基本点发生了重大变化，在注意与国际规则接轨的同时，我国的能源法规和政策制定更加注重资源的节约使用和环境保护。可持续发展战略成为我国能源立法的新内涵。

    “主心骨”缺失

    能源作为能源法律体系的调整对象，本身就是一个有机整体——煤炭、电力、石油、天然气等传统能源及核能、风能、太阳能、生物质能等新能源产业的发展，需要在统一的能源政策法规和科学的规划和部署下有序推进。

    但在立法之初，由于种种原因，能源法律体系存在着一些先天不足的问题。很多时候，每一个行业只从行业本身出发，缺乏行业之间的有效协调，行业法律缺乏关联性，导致相关能源行业之间基本相互独立，有时还会相互“顶牛”。

    比如年年上演的“煤电之争”，在2008年岁末于福州举行的“全国煤炭产运需衔接合同汇总会”上就达到白热化的程度。煤炭企业联手推价，五大发电集团则集体罢签。有专家直言，煤电之争表面上是价格之争，但背后深层次的是结构性原因，还是体制、机制问题。煤与电本是上下游依存紧密的两大能源行业，却因为缺少统一的管理成了两股道跑上的车，仅仅依靠国家发改委从价格上协调矛盾，难以解决实质问题。

    中国目前对煤炭、油气、电力等能源的管理分属于不同的机构，涉及能源政策管理或影响相关系统的部门多达13个。国家发展和改革委员会负责宏观经济层面的调控以及能源价格的管理。国家电力监督管理委员会主要负责监管电力市场运行，规范电力市场秩序，监管输电、供电和非竞争性发电业务等等。国家建设部对行业的节能标准制定和监督有一定的管理权，对外能源合作则主要由外交部负责。

    “即便是在一个政府部门内部，能源管理职能也被一一拆解。”中国石油[0.00 0.00%]天然气集团公司咨询中心主任阎三忠曾表示。

    中国能源网CEO韩晓平也曾说过，国家发改委是目前中国能源的主要管理部门之一，过去发改委更多的是为项目审批忙得不可开交，改革的问题、体制创新的问题、机制设计的问题顾不上，在现行管理构架下，发改委只是承担了为中国能源管理的决策提供参谋建议，但无须对决策的质量承担直接责任。其他各部委都在自行其事，由于决策是发改委对领导参谋建议，自己也无责任可言。

    犹记得2008年年初，我国南方大部分地区和西北地区东部出现的罕见的雨雪冰冻极端天气，严重影响了电网运行、煤炭供应、交通运输和居民生活，尤其是电煤生产、运输和供应形势更加严峻。

    随之而来的就是能源领域各行业之间的壁垒和条块分割造成的系统协调不足，在罕见的雪灾面前集中爆发。韩晓平表示，这次冰雪灾害之前，实际电厂燃煤已经低于警戒线，即便没有这场灾害，也会出现大面积停电。这个问题现在总结，与市场化改革、价格制度、能源规划、行业垄断、煤炭生产、安全监管、铁路运输、海路运输等都有关系，一个高层次的协调是必要的。

    中投顾问能源行业首席研究员姜谦对《中国产经新闻》记者表示，我国能源行业长期处于发改委、商务部、电监会等多部委共同监管的状态，导致能源监管机构虽多但散，且职责不明确，缺乏统一的协调和部署，进而影响到整个能源行业的运转。

    能源法的“龙头”作用

    古语云：日月星，花鸟虫，因时序，相平衡；循轨道，有规矩，成方圆。

    中国虽然相继实施了《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等能源单行法律以及配套法规，但是，我国还缺少全面体现能源战略和总体政策导向的基础性法律，难以对能源安全、能源效率、能源结构、能源环境等综合性、全局性问题进行有效调整。所以，为整个能源行业制定一个有规有矩的框架已经迫在眉睫。

    从国际经验来看，美国、德国、英国、日本和波兰等20多个国家已经制定了综合性的能源法。2005年8月，美国通过的新的能源法——《能源政策法2005》，多达1700多页，内容庞杂，可以说是建立了能源法立法史上一个新的纪录。

    更为重要的是，我国面临的能源问题日趋复杂。

    首先是人均能源拥有量低的问题，虽然我国化石类能源探明储量约7500亿吨标准煤，总量较大，可人均能源拥有量却远远低于世界平均水平。煤炭、石油、天然气人均剩余可采储量，分别只有世界平均水平的58.6%、7.69%和7.05%。

    其次，我国煤炭储量虽相对丰富，但从中长期来看，仍面临诸如赋存条件、勘探水平、运输条件、安全因素等多方面因素的限制，能被有效开发利用的煤炭资源量明显不足。

    更重要的是，自1993年中国成为石油净进口国之后，我国对外石油依存度已由1995年的7.6%上升到2000年的33.8%。到2020年，石油消费量最少也要4.5亿吨。届时，我国的对外石油依存度最少也将达到60%。

    一般的看法认为，一国能源对外依存度超过50%，能源供应安全就会成为一个重要问题。假设中国未来每年需要进口2亿吨石油，则会对中国的政治、经济和军事综合能力提出挑战。

    另一个不容忽视的事实是，在中国当下的能源结构中，新能源依然微不足道。国家统计局发布的数据显示，在2008年中国一次能源消费量构成中，煤炭依然占了69%的比重，煤炭、石油、天然气等化石能源共占了91%的比重；除水电所占比重达7.4%外，风电、太阳能、核能等新能源所占份额均不足2%。

    十届全国人大副委员长成思危日前表示，从中国的特殊情况出发，尽管我们在发展新能源，发展核能，但是以煤为主要能源的格局在短期内恐怕不易改变。

    在愈发紧张的国际能源环境下，国家的能源战略显得更为重要。

    “能源法的出台将弥补中国能源法规体系中基本法缺位的问题，不仅为能源领域单行法律的制定和修改提供法律依据，也有助于解决能源单行法之间以及能源单行法与其他法律之间的协调问题，使能源战略的实施和国家能源经济安全在国家强制力的基础上得到保障。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强在接受《中国产经新闻》记者采访时表示。

    从某种意义上说，《能源法》是调整我国能源开发利用和管理活动诸多法律关系的“龙头法”和“小宪法”。

    对于《能源法》出台的期待，姜谦表示了自己的看法。首先是确保能源供应不再成为我国经济发展过程中的障碍；其次，降低能源的海外依存度，保障国家能源乃至经济安全；再次，推动清洁能源产业的持续健康发展，为我国乃至全球的节能减排事业做出贡献。

    “《能源法》的另一个重要方面是对能源管理的架构做出了规定：能源主管部门应当依法组织实施国家能源战略，制定和实施能源规划、能源政策，对全国能源各行业进行管理，统筹负责能源领域的发展与改革工作。”林伯强说道。

    同时，林伯强也表示，《能源法》对中国能源应该是一个中长期的影响，短期不能有太大的期望。从各个方面看，中国《能源法》的出台都应该是一个很大鼓励。然而，因为它没有一个具体实施的时间表，只是一个原则和方向性的东西，具体的改革还需要政府的决心。

    姜谦也表示，能源在我国现阶段经济发展过程中的重要性不言而喻，但长期计划经济体制下形成的能源领域高度垄断，以及其中错综复杂的多方利益的局面，并不是短期内可以改变的。

    不过，《能源法》的出台，瞄准的目标就是这些“历史遗留问题”。