他山之石：国家能源局指标增补方案解读

中国国家能源局于12月22日夜间以“特急件”下发《关于调整2016年光伏发电建设规模有关问题的通知》，补救2016年指标补贴不足以涵盖建设中备案的问题。中国媒体SolarZoom对此发表政策解读，并认为此政策将有三项主要的影响，包括：竞争性配置(竞标方案)将成为主流、电站利润将受压缩、2017年指标将减少。

国家能源局日前下发了《关于调整2016年光伏发电建设规模有关问题的通知》。由此看来，指标短缺的问题较为严峻，且依靠地方自身力量暂时无法解决(2016年指标已无调配空间)。此次通知中，能源局的态度也十分严厉。我们认为，这次指标的增补将大幅减少2017年指标的下发，且未来竞争性配置方式将强制用于普通光伏电站。

通知要点如下：

1、各地严格按照国家能源局下达规模分配项目，超出部分无法享受国家补贴，由各省级及地方政府自行解决补贴问题。

解读：国家能源局在首条声明立场。事情缘起于2013年8月，国家能源局印发《光伏电站项目管理暂行办法》，光伏地面电站项目管理2014年开始实行备案制。备案制的推行本意是为了简政放权，加速光伏的建设速度。但总量控制还是握在国家能源局手里：“各地区按照国务院能源主管部门下达的年度指导性规模指标，扣除上年度已办理手续但未投产结转项目的规模后，作为本地区本年度新增备案项目的规模上限。国务院有关部门对符合条件的备案项目纳入可再生能源资金补贴目录。未纳入补贴目录的光伏电站项目不得享受国家可再生能源发展基金补贴。”即国家能源局每年下发的指标作为补贴的依据，获得指标了才能进补贴目录，才能拿到补贴。但后来部分省份显然没有遵守国家能源局的规定，通过先建先得等政策推动装机无序发展，目前全国指标缺口超过5GW。这次能源局的态度很坚决，不给地方政府收拾烂摊子，超出的部分要自行解决，能源局是不会多发指标的。

2、需要追加2016年度指标规模的省份可提前使用2017年指标，追加的部分在2017年指标中扣减。各省份追加指标不得超过1GW，超过500MW的2017年不再新增指标。弃光超过5%的地区，除原下发指标外，不再追加2016年指标。

解读：地方政府的错误完全由企业买单也不太合适。为避免给投资商造成更大的损失，能源局同意网开一面，追加指标可以，但要从2017年里扣。弃光超过5%的地区，不再追加指标。

3、使用2016追加指标规模的必须符合以下条件：2016年12月31日前确定能够并网，或者已经实质性开工且确保2017年630前并网。

解读：继续给出指标使用的限制条件，避免出现给了指标的项目又迟迟不并网，最后指标浪费。

4、追加规模必须通过竞争性方式分配，可采用单一电价竞争模式或综合评分竞争模式(电价权重不低于30%)，且两种方式均不得设置最低电价。各地要严格控件目上网电价上限，对明显高于平均水平的项目不予认可。

解读：鼓励竞争性方式配置指标，除对电价的权重严格要求外，还要求不得设置最低限价。既部分解决了未获指标项目的问题，又可以节约补贴资金。今年能源局在初次下发2016年指标时，要求领跑者项目采取竞争性方式配置，普通电站指标鼓励采取竞争性方式配置。最后领跑者项目的竞电价政策效果十分显著，中标电价大大低于标竿水平。今后主管部门大力推广竞电价政策是必然的，另外还会根据各地政策的执行效果不断完善政策，如规定电价在评选中权重的下限以及规定不得设置最低限价，以应对部分地区在实际操作中将电价权重设置过低甚至设置最低限价的做法，最大化竞电价政策对于降低上网电价、节约补贴资金的效果。由此看来，2017年下发指标时，普通电站的指标很可能也将通过竞争性方式配置，且要求会更严格。

5、对2016年采取竞争性方式分配项目降低上网电价效果明显的黑龙江和湖北各奖励200MW指标，同样采用竞争性方式分配并不得设置最低限价。金寨县按既定规划实施，不占用安徽省指标，同样通过竞争性分配。

综合点评

光伏电站指标短缺的背后，折射的是负责顶层规划的国家能源局和作为规划的具体执行者的各省发改委/能源局之间的矛盾。由于国家能源局不是地方发改委/能源局的直属上级，在规划的具体执行中，中央的对于地方的约束力不够。另外，能源局下发的文件属于部门规章，缺乏更高的法律效力，面对地方的不执行也无可奈何，只能依靠最后的补贴控制来约束。此次能源局的发文，既是为了解决现阶段部分省份建成的电站项目无法获得指标的切实问题，也向地方政府表达了强硬的态度。此次新增(跨年调配)指标，以预支的方式部分解决指标短缺的问题，对于指标缺口过大的省份，还要依靠后续的指标才能把窟窿堵上

可以看出，后续能源局新增指标将更严格，也会更倾向于“听话”(指标管理严格)的省份，对于弃光严重和指标缺口过大的省份，即使再给指标，也是以消化存量项目为主。指标短缺事件，也给电站投资商敲响了警钟，即不要对政策抱有幻想，认为政府最后一定会来救市。光伏电站属于资金密集型项目，在投资过程中一定要重视风险。另外，2017年普通光伏电站和领跑者项目均实行竞争性配置方式将是大概率事件，且相关要求可能会更为严格(包括规定电价在评比中的权重和禁止最低限价)，未来电站运营商盈利空间将进一步被压缩。