2015年底前9号文件若干配套政策将全部出台

3月25日，国家发展改革委经济体制改革司巡视员王强就电力体制改革接受采访。这一天，新电改方案9号文《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》向社会公开。

与此前很多专家预测的一致，新改革的核心是“三放开”、“一独立”、“三强化”。“三放开”是指在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上，按照“管住中间”、“放开两头”的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划。而“一独立”是指推进交易机构相对独立，规范运行。“三强化”指进一步强化政府监管，进一步强化电力统筹规划，进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。

近年来，煤电矛盾因价格下跌不断加剧，发电企业频现巨额亏损，火电投资逐年下降。工商企业电费负担沉重，新能源、可再生能源发展受到制约，电力部门服务不到位、“电老虎”脾气大等一系列矛盾，反映出现行电力体制已成为转变经济发展方式、促进节能减排和发展多种所有制经济的重大障碍。

“如果说上次电改的价值取向旨在通过厂网分开、打破垄断、引入竞争、剥离关联交易、加快扩大电力供给规模，那么本轮电改的核心价值取向在于建立一个绿色低碳、节能减排和更加安全可靠、实现综合资源优化配置的新型电力治理体系，推动我国顺应能源大势的电力生产、消费及技术结构整体转型。”华北电力大学经管学院教授曾鸣这样表示。

电力体系庞大复杂，电力体制改革更是一项系统工程，需要权衡利弊、全盘考量、稳妥推进。那么本轮新电改的本质目标如何才能在错综复杂的现实框架下得以落实?

“管住中间”与“放开两头”：“合理选择”的理由

新电改方案的目标很明确，就是要还原能源商品属性，使市场在资源配置中起决定性作用，构建多买多卖的现货市场，让场外买卖双方都可以竞争和选择。

事实上，《意见》指出，目前电力市场交易机制缺失，售电侧有效竞争机制尚未建立，电价市场化机制没有形成。政府定价导致用电成本、供需关系和环保支出无法在电价上及时体现，发电企业和用户之间市场交易有限，无法发挥市场配置资源的作用。

早在2002年，国务院即正式批准《电力体制改革方案》，决定对电力行业实施市场化改革。10多年过去了，电力行业虽然破除了独家办电的体制束缚，初步形成多元化竞争格局，但垄断与计划仍主导这一行业，多方利益纠葛使得电力市场化改革迟迟难以全盘推进。

“电力的数量、价格、项目三项审批咬在一起;竞争性业务和垄断性业务咬在一起;行政垄断和自然垄断咬在一起;政策性业务和市场性业务咬在一起;主辅业务和主多业务咬在一起;上下游改革以及央地利益咬在一起;固有的发输配强连接咬在一起。”有专家这样评价电力改革面临的复杂局面。

发电、输电、配电、售电是电力市场的完整链条。本轮改革明确提出“管住中间”与“放开两头”，中间就是输电与配电，两头则是发电与售电。

“管住中间”就是承认了输配电环节的自然垄断属性，从而确定它的公益性。在过去，电网既垄断输配电环节，又转身用“市场化”理由谋求端口垄断暴利，吃了发电方吃购电方。新电改方案将输配电的电网定位为公益性主体，电网必须按政府定价收取过网费。

然而，新方案出炉前，对于输配环节的另一种改革思路是电网拆分和输配分离。按照国家能源局副局长王禹民的说法，电改的节点还是落在高度一体化垄断经营的电网，是否拆分和是否输配分离是两个焦点问题。但围绕这两个问题，博弈重重。

中国人民大学经济学院教授吴疆则直言，新电改没有提“电网企业不再负责电力统购统销”、“实现电网企业输配电业务独立核算”，改革仍不彻底。

据知情者向媒体透露，国家发展改革委在征求意见时，南方电网建议将全国电网拆成几大区域电网，增加南方管辖区域，理顺云南和两广送电;国家电网则以电网安全稳定运行和经济性为由反对拆分和输配分开;发电集团列举了电力宽松的事实，要求调度独立;前电力工业部官员认为电力是特殊商品，必须有政府管制和政策性输配电机构即电网兜底，保证电力运行的安全性，输配分开现阶段不具有可行性。

最终新电改方案是一种妥协折衷的选择。王强向记者解释，我国以公有制为主体的基本经济制度和能源资源与能源需求逆向分布的格局，及经济社会较快发展的基本国情决定了电改不能照搬西方模式，只能从实际出发进行探索。

“管住中间是为了确保电网公平开放、市场公平交易，并更好地实现电网科学规划，充分发挥电网规模效益提高管理效率，避免拆分式改革增加大量管理成本和协调成本。”王强对记者表示。

而“放开两头”则更容易理解，也是本轮改革的亮点所在——将中间环节仅作为通道，通过更大的市场来配置电力供需，将更好地满足市场需求放在首位。为此，新电改方案提出多方直接交易、完善跨省跨区市场交易、建立相对独立的电力交易机构。

中国经济体制改革研究会电力体制改革研究组组长武建东表示，这使得新电改不再仅仅是电力产业部门的改革，更成为一项社会改革。

从发电侧看，尽管发电市场已多元竞争，但发电价及各厂发电量依然由政府制定，使得发电端厂商无法自行根据市场确定最优价格和最优发电量，盈利能力存在巨大波动。而《意见》则规定，以后直接交易的电量和容量将不再纳入发用电计划，政府只保留居民、农业、重要公用事业和公益性调节性发用电计划，执行政府定价。

发电企业与售电主体或用户将通过协商、市场竞价的方式自主确定电力价格。“电价由市场交易价格、输配电价、政府性基金三部分组成”，输配电价则由政府单独核定，逐步过渡到“准许成本加合理收益”原则。

而售电侧的市场化则将意味着一场全新革命：增量配电向社会投资开放，存量配电以混合所有制方式向社会开放，用户侧分布式电源建设将全面开放。王强告诉记者，社会资本是否包括外资，需要看产业投资负面清单的最终结果，“如果负面清单里没有说外资不可以做，那么外资就可以参与进来。”

“必须加强需求侧响应。”曾鸣表示，“我们最终是要卖电给消费者，消费者应该有选择权。否则这个市场就没有效率，很容易被供应侧操纵。电力消费者应该根据价格、服务、安全等因素自主决定要不要买和买多少。”

曾鸣告诉记者，如何构建售电侧电力市场是新电改最严峻的挑战。“如果只管住了中间，而两头放开迟迟实现不了，那么12年前厂网分开一夜之间实现，竞价上网等了12年还没有到来的情况将再次重演。”

配套与试点：逐步、有序、稳妥推进

电力改革不可能一蹴而就，集中了利益各方博弈的新方案，在具体改革方案的研制、推进过程中，势必将经历更多的互动和博弈。《意见》明确指出，输配电价改革的试点范围要逐步扩大。售电侧改革、组建相对独立运行的电力交易机构等重大改革事项，要先试点，后修法，再全面推开。

2015年1月1日，深圳市如期启动输配电价改革试点，将电网吃购售差价的盈利模式，改为对电网按有效资产实行总收入监管，公布独立的输配电价，打开电网成本核算的“黑匣子”。日前，深圳已成立新的售电机构——深电能售电有限公司，作为民营企业，不属于南方电网。

根据《深圳市输配电价改革试点方案》，深圳市输配电价的核价基础为深圳供电局有限公司的输配电资产和业务。输配电价总水平等于输配电总准许收入除以总输配电量。深圳市输配电价将按电压等级制定。电网企业将对各电压等级的资产、费用、供输售电量、线变损率等逐步实行独立核算、独立计量。

深圳试点中，深圳市发展改革委、国家能源局南方监管局、深圳市经信委和深圳市供电局几方共同核算输配电成本和收入，数据由深圳市供电局提供，广东省发展改革委和国家发展改革委等进行核对。

深圳市发展改革委价格处副处长谭茂芹对媒体表示：“不应纳入输配电价成本测算的资产被核减了25%~30%。过去电网建变电站，建多少、建多久都是电网自己决定，投入费用也无人监管，现在要一一核实。”

按照试点方案，2015~2017年深圳市电网输配电价水平分别为每千瓦时0.1435元、0.1433元和0.1428元，比2014年的每千瓦时0.1558元下降1分多钱。未来3年每千瓦时输配电价将下降1分多钱，电网收益累计减少24亿元。

“电网企业的角色将彻底转换，从市场的主导与控制方转换为被监管的缺少话语权的弱势方，从电力行业的强势企业转换为要讨好两头市场的企业。”有专家这样判断深圳试点的前景。

也有专家指出，输配电成本核定谈何容易。深圳电网相对独立、结构简单，以后试点推广，要核定有着交叉补贴、城乡补贴和农村补贴服务等的数万亿电网资产，像国家电网还涉及电网设备制造、发电厂、新能源、金融、传媒等辅业资产。

“电网企业拥有相关数据和知识、设备等自然垄断优势，核准人员在信息有限的情况下，仍需要电网企业提供专业数据，可能力不从心。”中国人民大学教授郑新业表示。

1月15日，国家发展改革委也批复了内蒙古西部电网启动输配电价改革的试点。有专家推测，电改全国铺开的顺序可能是深圳、蒙西、南方电网、国家电网。

蒙西地区拥有大量火电和风电资源，但窝电严重，希望通过电改解决困境。但蒙西电网试点也不轻松，复杂的交叉补贴和资产规模不定，使得输配电价难以确定。由于国家电网中长期规划仍未出台，蒙西电网和国家电网对于以何种方案联接双方意见不一，这直接关系到电网资产规模的确定和未来成本的测算。

仅通过输配电价核准这一项改革试点，就可以看出电改难度之大。“电改是系统性工程，要在各方共识的基础上，本着先易后难的原则，有序、有效、稳妥推进。那些大的、觉得看不准的，不会试点。可以明确地说，制定改革试点方案是为防范改革的风险。在电价改革、市场体系、售电侧放开、增量配电业务投资和新能源发展方面，都将通过试点来逐步探索改革。”王强说。

王强还告诉记者，9号文件是一个原则性文件，需要若干配套政策辅助才能落地，所有配套措施将在2015年年底前全部出台，近期就会出台需求最急迫的六七个配套文件，“下周就开会，很快就要征求意见，尽量争取早点出来，让电改更有可操作性。”

据王强透露，这些文件涉及放开发用电计划的具体操作方法、包括市场准入标准在内的组建交易机构的规则、电价核准办法、输配电核准方案、售电侧售电主体的准入原则等方面。

“电力竞争性领域的放开会是一个逐步的过程，计划与市场将会并行比较长的时间，有一个过渡期。市场交易状况好的会慢慢放开，而对于居民、公益性、农业用电和清洁能源这块，计划是保留的。”王强强调。